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Llega un cliente con una resolución de la administración en la mano. Le han negado un permiso, le han impuesto una multa, o han dejado sin efecto una licencia que llevaba años vigente. Quiere saber qué puede hacer. La primera pregunta que debe responderse el abogado no es "¿cómo lo impugno?", sino algo anterior: ¿actuó la administración dentro de sus competencias?

El principio que lo ordena todo

El artículo 226 de la Constitución establece que las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. No es un enunciado decorativo. Es el eje desde el cual se analiza cualquier actuación pública. Si el órgano que dictó el acto no tenía competencia para hacerlo, el acto es nulo de pleno derecho. Por eso, antes de revisar si el procedimiento fue correcto, el abogado que trabaja en esta área lee primero el instrumento normativo que atribuye la competencia al órgano emisor. El artículo 82 de la Constitución complementa ese análisis: consagra el derecho a la seguridad jurídica. Las normas deben ser previas, claras, públicas y aplicadas por autoridades competentes. Cuando una administración actúa en zonas grises —interpretando sus propias atribuciones de forma expansiva— ese artículo se convierte en argumento concreto para el litigante.

El COA y los plazos que no esperan

El Código Orgánico Administrativo regula la actuación administrativa en su conjunto. Para quien litiga contra la administración, hay disposiciones que condicionan todo lo demás desde el primer día del caso. El artículo 218 del COA establece cuándo el acto administrativo causa estado en vía administrativa: cuando se ha expedido un acto producto del recurso de apelación, cuando ha fenecido el plazo para interponer dicho recurso y no se ejerció el derecho, o cuando se ha interpuesto acción contenciosa administrativa respecto del acto. Una vez firme el acto, las opciones se reducen drásticamente. El cliente que llega tarde —después de que el acto causó estado— limita el trabajo del abogado a las vías extraordinarias. La primera pregunta práctica es siempre: ¿cuándo fue notificado, y qué hizo desde entonces? Si aún hay margen de acción, el artículo 217 del COA traza las reglas: solo el acto administrativo puede ser impugnado en vía administrativa, mediante el recurso de apelación. El recurso extraordinario de revisión cabe únicamente respecto del acto que ya causó estado, en causales taxativas fijadas por la ley. Confundir cuándo corresponde uno y cuándo el otro se paga con el rechazo del recurso. Los plazos no se restituyen.

Lo que ocurre en la práctica

El artículo 201 del COA enumera las formas en que termina el procedimiento administrativo. En el ejercicio diario, el silencio administrativo es la figura que más confusión genera. No opera de forma idéntica en todos los casos: hay que verificar si la ley sectorial aplicable lo configura como positivo o negativo, y actuar dentro de los plazos correspondientes antes de que esa situación derive en acto firme. El artículo 106 del COA establece una vía adicional: la persona interesada puede solicitar la declaración de nulidad del acto administrativo mediante la interposición de una reclamación o un recurso administrativo; asimismo, el interesado que se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jurídico puede solicitar esa declaración aunque no haya comparecido al procedimiento administrativo previamente. El ciudadano puede pedirla directamente, y la administración puede declararla de oficio en cualquier momento. Esta alternativa no figura en los esquemas convencionales de impugnación, pero resulta útil cuando el acto tiene defectos evidentes y el contencioso administrativo es lento o desproporcionado para el caso concreto. El litigio constitucional entra en escena cuando los derechos fundamentales están comprometidos y los mecanismos ordinarios no son idóneos. La acción de protección, sin embargo, no reemplaza al recurso administrativo cuando este existe y es eficaz. La jurisprudencia constitucional ha sido consistente en ese límite. Presentar una acción de protección sin verificar ese requisito resulta en inadmisión y en perjuicio directo para el cliente.

Formación para un campo en construcción

El Código Orgánico Administrativo entró en vigencia en 2017. Su jurisprudencia sigue formándose. El profesional que trabaja en derecho público enfrenta interpretaciones en disputa y criterios que cambian con cada nuevo pronunciamiento de las cortes o con cada cambio de autoridad administrativa. El IEV trabaja esta materia con abogados que litigan cotidianamente frente a la administración y los organismos de control. La brecha entre el texto de la ley y la práctica del foro es exactamente lo que esos programas buscan acortar.